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Cronograma de estudos OAB - Direito Constitucional - Controle de Constitucionalidade (Parte 1) - aula 15

A Constituição se coloca em relação às demais normas legais em posição proeminente, de supremacia, de sorte que todo o sistema jurídico há de estar com ela conformado (princípio da supremacia da Constituição). Como requisitos fundamentais do controle de constitucionalidade é necessário uma Constituição rígida (processo de alteração mais difícil que o da Lei ordinária) e a atribuição de controle a um órgão supremo. O controle (análise de compatibilidade vertical) decorre, então, da rigidez e supremacia da Constituição, que pressupõe a noção de um escalonamento normativo onde a Constituição ocupa o topo da pirâmide (Kelsen), sendo, por isso, fundamento de validade de todas as outras normas.

A inconstitucionalidade pode dar-se por ação quando há atos do Poder Público ou Leis em contraposição à Constituição. A inconstitucionalidade por ação pode ser material (conteúdo do ato normativo é contrário à Constituição) ou formal (inobservância da competência legislativa, do processo legislativo). Dá-se, por sua vez, a inconstitucionalidade por omissão quando há inércia legislativa na regulamentação de normas constitucionais de eficácia limitada.

Assim, como instrumento básico da estrutura do Estado, necessário que sejam estabelecidos mecanismos de defesa da Constituição e, a esses mecanismos dá-se o nome de controle de constitucionalidade das leis. O controle da constitucionalidade se apresenta nos sistemas político, jurisdicional e misto. Dá-se o controle político quando essa função está entregue a um órgão de natureza política, como o próprio parlamento, ao Senado, ou mesmo a uma corte especial, constituída através do processo político para esse exame. O controle jurisdicional judicial review é o sistema que entrega aos órgãos do Poder Judiciário essa defesa da Constituição, é o sistema adotado no Brasil. Já no sistema misto, algumas leis são controladas por um órgão político e outras por órgão jurisdicional.

No nosso sistema podemos identificar também um controle preventivo e um repressivo. O controle preventivo se dá no processo de elaboração legislativa, através das comissões do Congresso Nacional, e da atuação do Presidente da República, na oportunidade da sanção ou veto da lei. Busca-se, aí, evitar que a norma eventualmente inconstitucional venha a integrar o sistema jurídico. O controle repressivo se dá a partir da edição da lei. Depois de promulgada, com ou sem sanção, e publicada, a lei pode ser objeto de demanda constitucional. E neste controle temos dois critérios: o difuso e o concentrado.

Oportuno salientar que não se deve confundir declaração de inconstitucionalidade, que se dá contra lei ou ato normativo criados após a existência da Constituição de 1988, com a constatação de não-recepção da norma pela Constituição de 1988, nos casos de leis ou atos normativos anteriores a ela, já que não existe inconstitucionalidade superveniente. 


Controle difuso

Por esse critério, a declaração de inconstitucionalidade da lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal fica a cargo de qualquer órgão do Poder Judiciário. Essa inconstitucionalidade da norma legal será argüida em uma outra ação cujo objetivo seja distinto da inconstitucionalidade, isto é, em outra relação jurídica de direito material.

No controle difuso, o interessado argüirá a inconstitucionalidade da lei e o juiz, a reconhecendo, afastará a incidência da norma assim considerada no caso concreto. A repercussão, por isso, é inter partes. A norma tida por inconstitucional continuará vigente, exceto para aquele caso concreto.

O processo em que é argüida a inconstitucionalidade da norma pode, através de recursos, especialmente do recurso extraordinário disciplinado no art. 102, III da CF, chegar ao Supremo Tribunal Federal. Se o STF declarar inconstitucional aquela norma, em decisão definitiva, comunicará essa decisão ao Senado Federal que, nos termos do art. 52, X da CF poderá suspender a sua execução. Com essa suspensão de execução pelo Senado Federal, aí sim a norma dada por inconstitucional e assim declarada no método difuso não mais terá eficácia. A decisão que antes tinha incidência inter partes passa a tê-la erga omnes. Essa incidência, entretanto, se dá ex nunc, isto é, a partir da suspensão procedida pelo Senado Federal.


Controle concentrado

O art. 102 da CF atribui ao Supremo Tribunal Federal precipuamente a guarda da Constituição, cabendo-lhe, dentre outras competências, processar e julgar originariamente a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal (art. 102, I, "a").

Essa ação direta de inconstitucionalidade, também chamada de ADIN, constitui o efetivo controle concentrado. Através dele será proposta ação perante o Supremo Tribunal Federal, cujo objeto é a declaração de inconstitucionalidade da lei ou ato normativo federal ou estadual.

Para a propositura dessa ação, a CF fixa a legitimação exclusivamente para os órgãos relacionados no art. 103. Antes da CF/88, a legitimação era exclusiva do Procurador Geral da República, mediante representação. Como esse órgão era cargo de confiança do Presidente da República que o podia nomear e demitir livremente, tinha-se que, na verdade, quem detinha a competência para desencadear o processo de controle era exclusivamente o Poder Executivo. Agora, com o restabelecimento do sistema democrático, essa legitimação está distribuída por diversos órgãos.

Assim, estão legitimados o Presidente da República e o Governador de Estado(Poder Executivo); as mesas do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e de Assembléia Legislativa (Poder Legislativo); o Procurador Geral da República (Ministério Público); Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, partido político com representação no Congresso Nacional e confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional (a sociedade civil, através de órgãos dela representativos).

Declarada pelo STF a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo federal ou estadual, essa decisão se dá erga omnes, isto é, alcança a todos e ex tunc, o que quer dizer que a lei é extirpada do sistema jurídico, como se nunca tivesse existido. O processo para o julgamento dessa ação está regulado na Lei 9.868/99, de 10/11/99.

Cabe salientar que nem sempre os efeitos da decisão são retroativos (ex tunc), pois ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado. Essa é a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.

Será objeto de controle de constitucionalidade: emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos, resoluções, tratados internacionais e demais atos normativos que sejam genéricos e abstratos. Quanto à súmula vinculante, por ter um procedimento próprio de revisão, não se usará a técnica de controle de constitucionalidade contra ela.


Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADECON ou ADC)

Essa ação foi introduzida pela EC 3/93. Nos governos instalados depois da CF/88, várias medidas foram questionadas em todo o país, perante os diversos órgãos do Poder Judiciário, ocorrendo profusão de medidas liminares. Para ilustrar esse fato basta lembrar o Plano Collor, em que os depósitos de poupança foram bloqueados em todo o país. A medida era a todos os títulos inconstitucional e grande número de prejudicados propuseram ações, principalmente de mandado de segurança contra ela. E o governo ficou, assim, acuado.

Optou-se por criar a ação declaratória de constitucionalidade. Assim, toda vez que uma norma federal estiver sendo questionada quanto a constitucionalidade em diversos órgãos do Poder Judiciário, passou-se a ter um mecanismo que vai provocar a intervenção do Supremo Tribunal Federal. Assim, quaisquer dos órgãos relacionados nos incisos do art. 103 poderão propor a ação, conforme expressa o "caput" deste artigo que foi alterado pela emenda constitucional 45 de 2004. Se o STF deferir o pedido e declarar constitucional essa norma, nenhum órgão do Poder Judiciário mais poderá acolher ações no sentido da inconstitucionalidade. O STF, entretanto, poderá, no julgamento, declarar a inconstitucionalidade da lei e esse julgamento terá o mesmo efeito da ADIN.

Essa ação declaratória de constitucionalidade só tem pertinência se a norma legal estiver sendo questionada. Tanto que a Lei 9868/99 estabelece que o requerente deverá indicar a controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da disposição. Não atende a essa relevância o fato de ocorrer esporadicamente um questionamento da lei. Isso se explica também pelo fato de que toda lei se presume constitucional. Vale dizer que a lei goza da presunção de constitucionalidade e, assim, não demanda que a mesma seja declarada.

Cabe pedido de cautelar, assim, o Supremo Tribunal Federal, por decisão da maioria absoluta de seus membros, poderá deferir pedido de medida cautelar na ação declaratória de constitucionalidade, consistente na determinação de que os juízes e os Tribunais suspendam o julgamento dos processos que envolvam a aplicação da lei ou do ato normativo objeto da ação até seu julgamento definitivo. Concedida a medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal fará publicar em seção especial do Diário Oficial da União a parte dispositiva da decisão, no prazo de dez dias, devendo o Tribunal proceder ao julgamento da ação no prazo de cento e oitenta dias, sob pena de perda de sua eficácia.


Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN)

Prevista na primeira parte do artigo 102, I, "a" da Constituição Federal, esta ação visa a declaração da inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual perante a própria Constituição. Sua competência originária é do Supremo Tribunal Federal e seu procedimento está previsto na Lei 9.868/99.

Se a arguição pela inconstitucionalidade versar sobre lei estadual ou municipal perante a Constituição Estadual, terá por competência originária o Tribunal de Justiça do Estado em questão, conforme prevê o artigo 125, §2° da CF.

Por exemplo, se uma lei aprovada na cidade de Sorocaba (SP) fere a Constituição Estadual de São Paulo, deve ser impetrada uma Ação Direta de Inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça de São Paulo.  

A ADIN admite pedido cautelar que salvo no período de recesso, a medida cautelar na ação direta será concedida por decisão da maioria absoluta dos membros do Tribunal, observado o disposto no art. 22, após a audiência dos órgãos ou autoridades dos quais emanou a lei ou ato normativo impugnado, que deverão pronunciar-se no prazo de cinco dias. O relator, julgando indispensável, ouvirá o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República, no prazo de três dias. No julgamento do pedido de medida cautelar, será facultada sustentação oral aos representantes judiciais do requerente e das autoridades ou órgãos responsáveis pela expedição do ato, na forma estabelecida no Regimento do Tribunal. Em caso de excepcional urgência, o Tribunal poderá deferir a medida cautelar sem a audiência dos órgãos ou das autoridades das quais emanou a lei ou o ato normativo impugnado. Concedida a medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal fará publicar em seção especial do Diário Oficial da União e do Diário da Justiça da União a parte dispositiva da decisão, no prazo de dez dias, devendo solicitar as informações à autoridade da qual tiver emanado o ato, observando-se, no que couber, o procedimento estabelecido na Seção I deste Capítulo. 

A medida cautelar, dotada de eficácia contra todos, será concedida com efeito ex nunc, salvo se o Tribunal entender que deva conceder-lhe eficácia retroativa. A concessão da medida cautelar torna aplicável a legislação anterior acaso existente, salvo expressa manifestação em sentido contrário. Havendo pedido de medida cautelar, o relator, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, poderá, após a prestação das informações, no prazo de dez dias, e a manifestação do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República, sucessivamente, no prazo de cinco dias, submeter o processo diretamente ao Tribunal, que terá a faculdade de julgar definitivamente a ação.



 

 





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